小王是北京某IT公司的技术骨干，在一次晚上加班后，第二天后连续几天没有见到他上班。公司怎么也联系不上小王，因为小王掌握着公司技术相当多的资料，公司等着这些资料用，因此主管急了，正要向公安部门报案，小王
却自己回来了。原来因为小王没有办理暂住证，被夜查的警察抓着遣返了户籍所在地。

小陈听说北京放开了外地人可以在京购车上牌的限制，兴冲冲准备买车，可是他手中的暂住证A证根本就不行，买车上牌必须是户口，外地人持《工作寄住证》才能购车，小陈却没有办理居住证的资格和条件。他只好借北京朋友的身份证买了车，可是他说，他真的担心有一天发生什么变化，自己辛辛苦苦十多万元钱买的车发生什么变化。


北京目前究竟有多少外来人员？要搞清楚恐怕不太容易。但毫无疑义的是，外地人才为北京这些年的发展作出了巨大贡献。可是他们没有北京户口，生活与就业困难还是不少，如：不能买经济适用房，孩子上学要交“借读费”，孩子在京读书却须回原籍高考，录取分数线高，在办理出国、上社会保险、评职称，甚至购买手机等方面都会遇到麻烦。

事物总是有其矛盾的一面，如果放开北京户口口子，原本北京现有人口数量对城市管理的压力就会更大，北京的住房、交通、教育、供水等各个方面都会出现更大困难。即使现阶段无条件地放开户口，有可能把西部有限的资金和人才都吸引过来，对西部大开发也不利。

如果不放开户口，结果会怎么样？2001年下半年中关村IT企业人力资源状况普查办公室走访了200家企业，发现优秀技术人才流失严重，而调查人员听到最多的反映是外埠员工落户北京较难。可见户口问题仍是困扰企业人力资源发展的重要因素。

户口的问题需要一个过程。

2001年9月北京市政府颁布了《北京市促进私营个体经济发展条例》。12月的一个下午，北京鸭王烤鸭店有限公司总经理刘邵华喜气洋洋地从市地税局法制处处长张康手里接过证明3年纳税304万的涉税证明，这意味着刘邵华成为了北京市第一位获得常住户口资格的外地私企老板，这表明北京市户籍制度的改革又向前迈出了一步。此举证明了北京市政府吸引外地人才、特别是中等人才的态度。这次政策的推出在外地来京人员中并没有产生太大影响，说明北京对户籍的限制条件并没有完全放松。尤其在最需要户口的白领阶层，户口仍然是他们心中的痛。

在北京东效区一个小城镇投资50万元，买了住房，经过排队，私企老板王某某终于将南方的户口转到了北京。根据国务院的部署，从2001年年10月1日开始，我国以两万多个小城镇为重点全面推行户籍制度改革，实施范围主要是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。北京市确立了平小汤山、怀柔杨宋、通州宋庄、房山长沟等小城镇为户籍改革试点，进行了户籍改革的探索和实践。由于允许外来私营企业通过投资形式为其及亲属等办理北京户口，而办理北京市区户口要求的投资数额较大，办理北京试点小城镇户口要求的投资相对较小，因此外来私企经营者纷纷转向试点小城镇，造成小城镇户口指标严重短缺，供不应求。

在过去的两年中，我们也看到除北京之外全国其它省份的户籍制度改革却加快了步伐，由户籍制度引发的人才争夺也日趋激烈。由户籍制度开放不平衡所产生的对人才吸引力的不平衡，使北京在未来几年中在人才竞争方面将面临双重压力。

中国户籍制度的历程

1958年1月9日，我国第一部户籍管理法规———《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施。1958年颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》，与1955年出台的《市镇粮食供应暂行办法》，以及以后陆续出台的一系列政策和规定，将户口与劳动用工、住房、教育、社会福利等公民的权益挂起了钩。

以后，作为国家行政管理的重要组成部分，户籍管理通过对公民身份情况的登记，为政府实行行政管理，包括制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源、治安管理等提供人口数据及相关的基础性资料；确认公民的民事权力能力和行为能力，证明公民身份，便利公民参加各类社会活动。北京市社会科学院城市问题研究所副所长冯晓英指出，户口登记制度作为一种人口管理方式，原本没有什么特殊的内涵。只是由于我国现行的户籍制度是计划经济的产物，带有明显的“二元社会”特征，才赋予它很多功能；即在我们的户籍制度的背后，有着许多与之相连的社会福利和利益，从而造成各种差异和不平等。没有北京户籍就不能办信用卡、办护照、办签证、上社会保险、甚至不能办理手机入网。此外，在职业准入、子女就学等方面也有许多限制，特别是户籍制度阻碍人才流动，直接影响了城市的经济发展。户口因此背上了太多的负担。所以，改革户籍制度实际上是要改革户籍制度背后的权利不公，而不是形式上的户籍登记。

1984年，中共中央发布了一号文件、允许务工、经商办服务业的农民自带口粮在城镇落户，这是改革开放以来第一次较大的户籍制度改革。同年10月13日，国务院发布141号文件《关于农民进入城镇落户问题通知》。1985年7月，公安部又颁布《关于城镇人口的管理暂行规定》。1994年后，我国又先后出台了取消户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理的总体思路。在我国的一些大中城市也相应出台了配套改革措施。如上海、深圳分别采取篮印户口制度吸引人才与资金。北京也在今年采取工作寄住证制等一系列吸引外地高层人才的政策，标志着封冻了40年的户籍制度改革已全面启动。可以说，户口的松动，是经济发展的必然结果。

2002年3月，经国务院同意，教育部、公安部、人事部、劳动和社会保障部联合下发了《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》。户口是广大毕业生关注的重点，很多学校把每年的4月15日作为是否找到工作的最后期限，找不到工作的毕业生户口将被转回原籍。此次改革后，毕业离校时未落实工作单位的高校毕业生，可根据本人意愿，将档案转到家庭所在地或就读学校所在地的经政府人事部门授权的人才交流机构，或县级以上政府授权的公共职业介绍机构，这些服务机构对未就业的毕业生免收服务费；也可将户口转至入学前户籍所在地、或两年内继续保留在原就读的高等学校，待落实工作单位后，将户口迁至工作单位所在地。超过两年仍未落实工作单位的高校毕业生，学校和档案管理机构将其在校户口及档案迁回其入学前户籍所在地。与此同时，人才合理流动政策更加灵活。今后，省会及省会以下城市放开对吸收高校毕业生落户的限制。

中国人民大学劳动人事学院教授姚裕群指出，户籍制度的改革完全顺应当前我国市场经济的需要，户籍制度改革将对我国经济发展产生深远的影响。它将带来大量的人口流动和人才流动，对我国城市化进程的建设也将起到积极的作用。他说，我国改革开放以来共有三次较大的自发的人员流动(三峡工程迁移除外)，一次是千军万马奔深圳，一次是海南掏金热潮，最近的一次是“上海热潮”。每次大规模的人员流动虽然给当地增加了诸如治安、交通方面的负面影响，但大规模的人员流动确实为当地经济的腾飞起到了积极的作用。他认为，虽然我国部分地区在户籍改革方面有所突破，但还远远不能适应我国目前经济发展的需要，以及人才合理流动、人才合理配置，也不能完全适应我国城镇化发展的总体战略。改革户籍制度，打破城乡界限，是现代化和城市化的要求，它将有力推动地区间的经济融合，并带来社会结构、文化等方面的深刻变化。他强调一些大城市虽向外地人开了一道口，但在开口的背后仍附加了这样那样的条件，特别是北京仍只限大学本科以上的高科技人才进京，同时大多数企业单位招工，仍把户口作为其中一个不可缺少的硬件，使许多人才失去同等竞争的机会，这样将对地区的经济发展产生不利的影响。

人才争夺因户籍制度改革加剧

1958年1月9日，我国第一部户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，从此有了不同地域之间的人口之分。现在，市场大潮汹涌而来，越来越多的人开始远离乡土闯荡世界。但已经实行了40多年的户籍制度还是象一条无形的带子，束缚着人们的自由流动。

为加快经济建设，各地户籍改革速度明显加快，广西以身份证制度代替户籍管理制度取消农村人口到城镇落户的“农转非”计划指标限制。

从2001年5月1日起，在全国范围内迁移或者农转非的居民，将不用再办理《市镇居民粮食供应》转移证明。

5月上海由于人户分离情况增多，改“户籍制”为“居住地制”。

8月1日，石家庄户籍改革正式实施，公布了7条户口全面放开准入标准。只要在石家户打工满两年就可以落户。

广东正在酝酿大的动作，取消农业与非农业人口的划分。推出《关于我省进一步改革户籍管理制度的意见》，包括广州、深圳特大城市。规定：技能人才可携亲属入户，夫妻投靠不受婚龄限制、买房准许入户、凡属经济发展需要的外地人才，准予本人及直系亲属入户。《意见》的最大受益者一是外企、民企在职人员，二是中级以下职称的专业技能人员。

9月，北京市人事局作出规定，登报招聘不用再明示户籍要求；北京公开选拔副局级领导干部时，“北京市城镇居民户口”的一贯要求被取消，新通过的《北京市促进私营个体经济发展条例》允许进京开办私企人员申办户口。

12月，在天津工作满3年的大学本科以上人员，其配偶子女户口可全部进津。天津市公安局再次放宽引进人才的户口政策，使其在全国4个直辖市中最为宽松。

2002年9月，广西区公安厅出台了《关于广西户籍管理制度改革的实施办法》，启动了新一轮的户籍管理制度改革。

人大教授姚裕群认为，综合其它地区户籍改革的情况，北京在户籍制度改革方面所迈出的步子相对小一些，从总体情况看，各地对处在人才范畴顶端的高级人才、留学人员都有相应的奖励吸引政策，户籍问题构不成他们合理流动的障碍。

北京市1999年6月颁布实施了《北京市引进人才和办理〈工作寄住证〉的暂行办法》，配合北京市中关村发展战略的实施，人才引进“直通车”开始启动。2000年4月颁布实施了《北京市鼓励留学人员来京创业工作若干规定》形成吸引留学人员回国创业工作的“绿色通道”，表明了北京市对引进高级人才的态度。姚裕群教授强调，从人才引进的角度看，高级人才无疑是地区经济发展的关键，也是各地争夺的焦点且人数有限，但那些具有中等职称、有一定专业技能、有一定资金实力的中等人才，才是经济发展过程中最活跃的部分。他指出从一个地区的人才结构上看，任何一个层次的人才出现短缺都将对当地的经济社会发展带来不利影响。一个项目、一个企业，投资及决策者当然十分重要，但具体的项目运作，市场营销则需要大批的具有实际操作水平的中等人才去完成实施。而北京恰恰对这部分人在户籍政策方面卡的比较“死”。

从2001年开始，北京市确立了平小汤山、怀柔杨宋、通州宋庄、房山长沟、大兴西红门等小城镇为户籍改革试点，允许外地人投资，达到一定条件办理进京户口。

2002年初，北京市公安局有关负责人透露，北京已经开始启动“外地籍学龄儿童户口随父随母自愿”的政策。同时，每月十几元的暂住证管理费也已经取消。

2002年9月，北京市政府正式发布了《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构的规定》。从10月1日开始，在京建立研发机构，将享受户口入京或获得一定科技经费等优惠政策。按《规定》，研发机构中持有《北京市工作居住证》并在京工作满三年的人员，经用人单位推荐和有关部门批准，可办理调京手续，户口入京，其配偶和未成年子女也可将户口迁入北京。

北京市委组织部副部长、北京市人事局局长辛铁在一次发言中分析了北京人才的现状，一是北京的人才优势是比较优势。在高新技术产业，缺乏电子信息、光机电一体化、生物工程和新医药、新材料等专业的科技人才；在经济领域，缺乏通晓法律、国际金融运作、国际贸易知识的专业人才，缺乏通晓世贸组织规则的专门人才。在这些方面与某些沿海开放地区和其它兄弟省市相比并不占优势。二是北京的人才优势是相对优势。与发达国家相比人才层次还不够高，在某些领域、专业还缺少学术技术带头人和专业技术骨干等高层次科技人才，结构性矛盾仍然非常突出。三是北京的人才优势是一种拥有状态的优势。人才配置市场化、社会化程度仍然较低，市场配置资源的效能仍未充分体现；人才资源开发与经济和社会发展脱节的问题还未从根本上解决。四是北京人才资源面临着国际人才争夺的严峻挑战。国有企业改革和高新技术企业发展急需大量人才，但人才流失问题仍然存在。美国硅谷20万工程技术人员中，有6万中国人，美国每年因人才流入获得的效益达60亿美元。随着入世的临近以及国外跨国公司“人才本土化战略”的实施，如何防止人才流失和进一步做好人才引进工作已成为我们面临的重大课题，必须增强危机感和忧患意识。

改革滞后需求巨大 北京面临双重压力

一位在京闯荡多年的私企老板张先生说，虽然北京允许外来私企人员申办北京户口，但是城八区门槛太高，要三年累计上缴利税300万元，招用本市人员连续三年保持在100人以上或达到职工总数的90％，以及在京经营3年以上。作为我们目前的实际情况，根本达不到这种要求，但户口问题始终得不到解决，牵涉到子女入学就业等一系列问题，始终没有安定感。都说安居才能乐业，现在其它城市户籍放开的程度要比北京大，比如上海、广东。由于年龄及子女的关系，目前正考虑到其它地方发展。一位在中关村某私企任副总的鲁先生说，企业本身已达到北京市的要求，但我不是老板、老板要将指标转给我也不可能，很无奈，对这种“飘”的状态已经厌倦了，工作寄住证毕竟不是正式户口。

在谈到北京户籍政策开放程度时，北京社科院冯晓英所长说，北京为什么在一定时期内不能取消户籍限制，北京是一个经济、社会、文化资源相当丰富的城市，具有强大的吸引力。在现有资源配置条件下，北京已有1382万人口(其中户籍人口己逾1100万)，超出了自身的承载能力，户籍制度改革是一个循序渐进的过程，现在应做的是认真清理与户籍相连的各种附带功能，凡是直接影响经济发展又对历史遗留需要补偿不产生大的影响的附加条件应立即废除。问题在于不要把北京户籍与享受北京市民待遇等同起来。公安部户政处有关人士也强调，直辖市人口规模必须经中央批准，北京1999年就已突破了2010年的人口规划，一段时间内只能限制。

人大姚裕群教授从人力资源及劳动就业方面指出了户籍改革与不利于北京吸引人才的因素：一、没有转制的北京企业转制较慢，没有转制的比例比上海、广东多，自然吸引人才的动力不足，单位用人更讲户口指标。二、北京的国家部委、直属单位数量很大，用人不能按市场方式运作，多采用报名选拔方式，外地人才处于不对等地位。三、北京人口总量有压力，相当长时间内管制户口，同时手续办理过程严格复杂，也影响了人才的引进。四、北京国有企业待遇相对较低，也是影响人才流动的因素之一。

2008年在北京举办的奥运会，可以说是北京的一件大事。在未来几年中，北京将投资2800亿元，用于城市的交通、通讯、环境、医疗卫生以及奥运会场馆设施的建设。办好奥运会涉及到北京的方方面面，也是全国人民和全世界关注的焦点。奥运会的组织工作需要大量既懂外语又有组织能力的人才，交通、通讯、环境、医疗卫生以及奥运场馆建设更需要大量具有专业技能和丰富实际工作经验的人才。筹备奥运会的全过程是一项规模宏大、要求严密、相对时间较长的系统工程，对于各类人才数量的需求也将是巨大的。由于周边地区户籍制度改革力度的加大，周边地区对人才的吸引力将超过北京，这与北京想成功举办奥运会所需要的大量人才形成矛盾。

随着全国其它城市户籍改革进程的进一步深入，北京由于自身地位的特殊性，必然陷入一种不自觉的被动局面，一方面具有专业技能、中等职称、中小私营企业是经济发展需求量相对较大的一部分、又是经济活动中最为活跃的一部分，另一方面又由于北京对这部分人放开户籍的条件不成熟，所以在今后的一段时间内，北京必将失去对这部分人才竞争的优势，同时造成这部分人才的流失。正如专家指出的那样，在人才结构方面，任何一个层次的人才短缺甚至断裂都会对地区经济产生极为不利的影响。可以说，由于北京在户籍制度改革方面的相对滞后，特别是在我国正式加入WTO、2008年奥运会在北京召开的历史条件下，以及国内外对人才争夺的加剧和各种吸引人才政策的出台，北京在未来的人才竞争中必将面临严峻的考验。

据权威部门预测，到2005年，我国流动人口将达到一亿三千万人。户籍理论问题研究专家刘宏斌说，问题不在于人口流动，而在于外围条件和制度如何适应人口流动的现状，不能用计划经济的观点来考察和预测市场经济下的变化。

我们期待着户籍制度的改革不是形式上的一种创新，它的最终目的是促进当地经济和社会的全面发展。我们相信，时代的步伐终究是前进的。