人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。乡镇人民代表大会是我国人民代表大会的组成部分，是最基层的国家权力机关，其地位和作用非常重要。做好乡镇人大工作，直接关系到人民当家作主权力的实现，关系到依法治国方略的实现，关系到建设社会主义政治文明的实现。

一、乡镇人民代表大会的职权

地方组织法第二章第九条规定，乡镇人民代表大会行使的职权有十三项。归纳起来，就是要行使好“五权”。

一是要行使好保证权。保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议在本行政区域内的遵守和执行，这是乡镇人大的首要职权。这就要求乡镇人大不仅要把对法律的宣传作为一项经常性的任务，而且要结合农村基层的实际，认真组织开展对法律实施情况的监督检查，促进司法机关公正执法，行政机关依法行政，促使广大人民群众知法、守法，进而促进法律在农村基层的贯彻实施。同时，也要求我们本身在开展各项工作中要做到于法周全。

二是要行使好决定权。乡镇人大有权在职权范围内，通过和发布决议，有权决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划及民政工作的实施计划和财政预算等。对于这些重大事项，乡镇人大要依法认真履行决定权。凡是应由乡镇人大讨论决定的重大问题和重要事项，就要在深入调查研究、广泛听取人民群众意见的基础上，作出相应的决议决定。

三是要行使好选举权。选举乡镇政权领导班子是乡镇人大的一项重要职权。行使好这项职权，是广大基层干部和人民群众参与民主政治，建设最直接、最重要的实践活动。乡镇人大在行使这项职权时，一定要严格按照地方组织法、选举法的有关规定进行。

四是要行使好监督权。这是我们基层人大最基本也是最经常行使的一项重要职权。要按照法律赋予的乡镇人大监督的范围，充分运用审议、审查、工作评议、述职评议、视察、执法检查、质询或询问等多种监督方式，加强乡镇政府和基层站、所的法律监督和工作监督，促使其及时纠正违法行为。

五是要行使好保障权。要依法保护社会主义全民所有制的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保护各种经济组织的合法权益，保障少数民族的权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

二、乡镇人民代表大会主席团的职权及其工作

（一）乡镇人民代表大会主席团的职权

现行法律赋予乡镇人大主席团行使的职权共有十项，归纳起来主要有六项：

一是保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常委会的决议、决定，本级人民代表大会的决议、决定的遵守和执行；

二是主持本次人民代表大会会议，并向会议报告工作，负责筹备、召集下一次人民代表大会会议；

三是审查本级人民政府对本级人民代表大会通过的建设计划和财政预算的部分变更；

四是调查研究本行政区域内的重大问题，向本级人民政府提出建议或提请本级人民代表大会审议；

五是依法维护人民代表的权利，组织代表开展活动，并负责组织选民依法对本级人民代表的罢免和补选工作；

六是受理乡、镇长和个别副乡、镇长的辞职案，在乡、镇长因故出缺时，决定乡、镇长代理人选；

（二）乡镇人民代表大会主席团的工作

乡镇人民代表大会主席团的工作包括两个方面，一方面是在本级人民代表大会期间的工作；另一方面是在本级人民代表大会闭会期间的工作。

1、乡镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会期间的工作。主要有九方面的工作：

①组织会议听取和审查本级人民代表大会主席团和本级人民政府的工作报告；

②组织会议审查和批准本级财政预算和预算执行情况的报告；

③组织会议审议其他列入会议议程的议案；

④提出选举办法草案和乡镇人民代表大会主席、副主席、乡镇人民政府乡长、副乡长，镇长、副镇长的候选人，组织代表依法提名、酝酿、协商候选人，主持选举；

⑤向本级人民代表大会提出议案；

⑥决定提出议案的截止日期和会议表决议案的办法，提出议案处理意见；

⑦保障乡镇人民代表大会代表依法行使职权；

⑧发布大会公告；

⑨其他需要决定的与会议有关的事项。

２、乡镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间的工作。主要有九方面的工作：

①保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行；

②决定下一次本级人民代表大会会议召开日期，拟定会议建议议程和各项决议、决定草案及名单草案，负责本级人民代表大会会议的筹备工作；

③联系本级和本行政区域的上级人民代表大会代表，组织代表组成代表小组，为代表依法执行代表职务提供服务和保障，维护代表的合法权益；

④组织代表开展视察、检查、 调研、评议和联系选民等活动；

⑤检查本级人民政府贯彻落实上级人民政府和本级人民代表大会的决议、决定情况，听取本级人民政府和有关部门的工作汇报，检查本级财政预算的执行情况，督促本级人民政府和有关组织研究办理并答复代表提出的议案及建议、批评和意见；

⑥负责选区依法补选、罢免本级人民代表大会的具体组织工作；

⑦办理代表及人民群众的来信来访；

⑧办理本级人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会委托的有关事项；

⑨其他需要办理的事项。

（三）乡镇人民代表大会主席团开展工作应注意把握的几个问题

1、要把依法开好人民代表大会作为主席团工作的重要工作。

乡镇人民代表大会会议，是乡镇人民代表大会行使职权的基本形式，必须认真开好。为了切实加强乡镇人民代表大会的工作和建设，提高乡镇人民代表大会的会议质量，根据历来的经验，主席团要抓好三个环节的工作：

①会前要认真做好各项准备工作。一是召开主席团会议，讨论决定会议的有关事项，并做好各种会议材料的准备。二是要认真组织代表开展视察、调研等活动，使代表更广泛地联系人民群众，听取人民群众的意见和要求，为代表审议大会的各项报告，提出方案和建议做好充分准备。

②会议期间，要严格依法办事，充分发扬民主。一是要注意克服重选举轻审议的倾向，认真组织代表审议大会的各项工作报告。二是在会议有选举任务时，要注意严格按照地方组织法、选举法的有关规定，制定好会议选举办法，并认真组织实施。三是要注意认真受理代表依法联名提出的议案、质询案。

③会后，要督促政府和各有关部门认真执行大会作出的决议、决定，办理落实代表提出的建议、批评和意见。

为保障乡镇人民代表大会行使职权，规范乡镇人民代表大会的议事制度，建议制定各镇的人民代表大会议事规则。

2、要把做好代表工作摆上主席团工作的重要位置。

人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员。他们代表人民行使权力，受人民委托参与管理国家事务，这种崇高的政治地位和职权是由人民当家作主的地位决定的，是由宪法和法律确定并保障的。从人大工作的实践看，代表工作是人大工作的基础性工作，人民代表大会行使各项职权，都是通过人大代表的工作和活动得以具体实现和落实，代表工作开展得如何，代表作用发挥得怎样，将直接影响到人大工作的成效。总之，加强代表工作，是人民代表大会制度保持旺盛生命力的源泉所在，是提高人大工作水平的力量所在，是贯彻落实党的十六大精神，认真实践“三个代表”重要思想，实现和维护广大人民群众利益的客观要求。因此，各镇人大主席团，要把代表工作作为基础性、全局性、经常性的重要工作来抓。

（1）要加大对《代表法》的宣传力度

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》是一项重要法律，该法对各级人大代表的权利、责任、工作方式、执行代表职务的保障等，都作了明确的规定。代表法的实施，为我们开展代表工作，组织代表活动提供了法律保障，对于保证代表依法行使代表的职权，履行代表的责任，发挥代表的作用，起到了积极的作用。

宣传、贯彻、落实《代表法》，是各级人大的一项重要职责，也是我们做好代表工作的保证。因此，要抓好三方面工作：一是认真组织代表学习，使每位代表都能明确自己的责任和使命，依法行使自己的职权，认真履行自己的义务。二是要采取多种形式，在全社会开展代表法的学习、宣传、教育活动，让全社会都认识代表法、了解代表法，尊重和支持代表依法履行职责，三是要按照《代表法》的规定，认真履行人大主席团的职责，为代表执行职务提供条件和服务。

（2）要重视提高代表素质，打好代表工作的基础

提高代表的素质，是做好代表工作的基础。各镇人大主席团要把提高代表素质工作摆上重要议事日程，作为一项长期性工作来抓。一方面，要加强组织理论学习，增强代表的责任意识，提高代表的思想政治素质。另一方面，要坚持代表活动制度，努力拓宽代表参与管理国家事务、参与其他政务活动的渠道，让代表在工作和活动实践中，增长才干，提高履职能力。

（3）要重视做好代表大会会议期间的代表工作

作为国家权力机关组成人员的人大代表，其行使职权的主要方式是通过人民代表大会集体行使职权。因此，围绕代表大会的职权做好代表工作，是乡镇人大主席团的一项非常重要的工作。

会议期间的代表工作主要有：①组织代表认真审议各项工作报告、决议、决定草案。②保障代表切实享有法定的选举提名权、审议权、询问权、质询权等各项权利。③组织代表向大会提出议案、建议、批评和意见。

（4）要认真组织好闭会期间的代表活动

《代表法》第六条明确规定：代表在本级人民代表大会闭会期间的活动，是执行代表职务。这为代表行使职权拓宽了空间和时间。这是《代表法》对人民代表大会制度，对人大工作的重要发展，它从法律上解决了“代表代表，会后就了”的问题。

各镇在开展闭会期间的代表活动时，要注意把握以下三个方面：

①要围绕两个重点开展活动。一是围绕党的中心工作，围绕落实大会形成的各项决议、决定开展代表活动。二是围绕人民群众关心的热点、难点问题开展活动。②要与人大行使职权的各项工作有机结合。③代表活动要采取多种形式，注重实效。

3、要正确处理好五个关系：

第一，必须正确处理自觉坚持党的领导与发挥人大作用的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是执政党。乡镇人大更要自觉地接受党的领导，在依法履行职责的过程中，全面贯彻党的路线方针政策，使党的主张经过法定程序成为国家意志，切实把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是人大工作必须始终坚持的最重大的政治原则，也是做好人大工作最根本的政治保证。

第二，必须正确处理人大与人民群众的关系。按照宪法规定，人大是民主选举产生的，对人民负责、受人民监督。作为代表人民行使国家权力的机关，人大一定要在工作人中时刻牢记人民的重托，把最广大人民的根本利益作为人大工作的出发点和归宿。要保持同人民的血肉联系，了解人民的意见，倾听人民的呼声，反映人民的愿望，自觉地把人大工作置于人民的监督之下。

第三，必须正确处理人大与政府之间的关系。人大与政府分工不同、职责不同，目标和任务是一致的，都是在党的领导下，共同建设中国特色社会主义。人大依照法律规定对政衬实行监督，目的是为了督促政府依法行政、公正司法，把各项工作做得更好，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这种监督，既是对政府必要的制约，也是对政府工作的支持和促进。

第四，必须正确处理充分发扬民主与在民主的基础上实行集中的关系。民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。乡镇人大决定重大事项要十分注意表决前的协商过程，做到既尊重少数人的意见，又维护少数服从多数民主的原则。这种在充分协商的基础上再依法进行表决、作出决策的民主，是我国人民代表大会制度的一大特色和优势。

第五，必须正确处理依法行使职权与不断开拓创新的关系。人大行使职权必须依法进行。同时，人大的工作必须解放思想、实事求是、与时俱进。改革开放四十多年来，各级人大在依法行使职权的过程中，坚持从群众中来，到群众中去，不断通过实践，探索和创造好的经验和做法，并适时将这些经验和做法上升为法律、地方性法规，开创了人大制度建设和人大工作前所未有的新局面。今后，人大工作也必须从理论上和制度上开拓创新，才能不负人民的重托，更好地履行宪法和法律赋予的职责。

4、要在工作实践中不断加强人大主席团的自身建设。

加强主席团的自身建设是加强乡镇人大工作和发挥其职能积极作用的一个重要环节。自身建设重点抓好思想建设、组织建设、作风建设、制度建设四个方面。

笔者认为，新的时代条件下，加强乡镇人大自身建设，着重要抓好制度建设。总结各乡镇人大主席团多年来的实践，一般应建立七项制度：

一是主席团会议制度。要坚持二个月至少召开一次主席团会议。主要内容是听取乡镇政府及其工作部门的专项工作汇报，讨论决定有关事项。坚持每半年听取讨论乡镇政府的工作报告。

二是请示报告制度。包括向同级党委请示制度，向县区人大常委会的报告制度。重大事项要事先向同级党委请示，得到党委的原则同意，如召开人民代表大会、选举工作作出有关的决议等等。乡镇人大主席团的工作接受县区人大常委会的指导。如召开镇人民代表大会一次会议，补选县级人民代表等都要事前向县区人大常委会请示，乡镇人大主席团活动情况、代表小组的活动、民主评议基层所站的情况以乡及镇人大主席团的工作活动的文件、材料等都应报县区人大常委会办公室和代表联络委备案，以便掌握各乡镇人大主席团工作情况，有针对性指导开展工作。

三是代表活动制度。乡镇人大主席团每年初都要制定全年活动计划，并按计划认真组织实施，确保代表活动小组每季度至少要开展一次活动。

四是联系代表和联系选民的制度。乡镇人大主席团成员联系代表，代表联系选民是乡镇人民代表大会闭会期间的重要活动，可以及时听取和反映人民群众意见，可以使乡镇人大各项工作能更好地代表人民的意志，符合最广大人民群众的根本利益。要求主席团每个成员都要联系5名代表，每个代表要联系5-10名选民。

五是评议工作制度。这包括听取乡镇政府领导人员述职和评议基层所站两项工作。各乡镇人大主席团要在任期内安排每位乡镇政府领导人员在代表大会或主席团扩大会议上进行一次述职，每年都应有选择、有计划地评议2个基层所站。

六是文书档案管理制度。规范文书材料的格式，是保证人大主席团工作依法、有序进行的必要保证。做好文件、材料的归档管理可为今后工作提供依据和借鉴。目前乡各镇的文件格式及材料的规范管理参差不齐，有的乡镇人大主席团的文件、材料的管理比较松散。因此，各镇人大要加强这方面的学习和规范。

作者：张天科

编辑：李鹏

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主编：姚启明